条文内容

第一百七十条 内容

对行政案件进行审核、审批时，应当审查下列内容：

（一）违法嫌疑人的基本情况；

（二）案件事实是否清楚，证据是否确实充分；

（三）案件定性是否准确；

（四）适用法律、法规和规章是否正确；

（五）办案程序是否合法；

（六）拟作出的处理决定是否适当。

更新时间:2018-10-10 00:00:00

释义阐明

第一百七十条 释义

本条是关于行政案件审核、审批的内容的规定。

较2006年《程序规定》第146条，本条未作修改。

公安机关的办案人民警察经过调查取证，应当查清违法嫌疑人的基本情况，案件的事实、性质，提出案件处理的建议、理由和法律依据，提交案件审核人员审核后报相应的公安机关负责人审批。为保证公安机关行政案件的办理质量，本条规定了审核审批人员应当审查的六个方面的内容。

本条第1项规定应当审查违法嫌疑人的基本情况。根据本规定的有关规定，违法嫌疑人的基本情况包括：违法嫌疑人的姓名、出生日期、户籍所在地、现住址、身份证件种类及号码、是否受过刑事处罚或者行政拘留、收容教育、强制隔离戒毒、收容教养等情况，必要时，还应当包括其家庭主要成员、工作单位文化程度等情况。违法嫌疑人为外国人的，包括其国籍、出入境证件种类及号码、签证种类、入境时间、入境事由等情况，必要时，还包括其在华关系人等情况。

查明违法嫌疑人基本情况的意义不仅在于确定是谁实施了违法行为，还在于违法嫌疑人的一些基本情况直接决定着法律的适用和案件的处理结果。本规定第九章第一节规定了行政处罚适用的有关情况，其中违法嫌疑人的基本情况是一个主要方面。在审核、审批案件时，审核、审批人员尤其要注意违法嫌疑人的年龄、精神健康状况、是否受过刑事或者行政处理、是否为孕妇或者正在哺乳自己婴儿的妇女等对案件的处理结果有直接影响的情况。

本条第2项规定应当审查案件事实是否清楚，证据是否确实充分。案件事实清楚和证据确凿实际上是一个问题的两个方面案件事实应当以证据为支撑，证据之间必须能够相互印证，环环相扣，形成完整的证据链。间接证据不能单独证明案件事实，必须与其他证据相结合才能证明案件事实。根据本规定第38条的规定，需要调查的案件事实包括：（1）违法嫌疑人的基本情况；（2）违法行为是否存在；（3）违法行为是否为违法嫌疑人实施（4）实施违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节；5）违法嫌疑人有无法定从重、从轻、减轻以及不予行政处罚是的情形；（6）与案件有关的其他事实。

本条第3项规定应当审查案件定性是否准确。案件定性，指确定违法嫌疑人的行为是否构成公安行政违法行为以及构成何种公安行政违法行为。案件的准确定性是正确适用法律的前提只有准确定性，才能够依据法律、法规和规章的具体条款对违法嫌疑人作出处理。对案件的定性，可以遵循以下步骤：第一，确定案件属于民事案件、行政案件还是刑事案件。如果案件属于民事案件，公安机关应当告知纠纷双方寻求民事调解、仲裁或者民事诉讼等解决办法。如果违法嫌疑人的行为已经涉嫌犯罪，公安机关应按照《》及《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定立为刑事案件办理。第二，确定违法嫌疑人的行为属于何种违反公安行政管理的行为，即是违反出入境管理的行为还是违反治安管理的行为或者其他行为。第三，确定违法嫌疑人的行为属于哪个公安行政管理法规规定的何种行为，这是案件定性最核心的环节。办案人民警察要根据违法事实的具体行为特征来确定违法行为的性质。执法实践中，违法嫌疑人可能实施多个违法行为，对多个违法行为都要分别明确定性，然后才能依法分别决定，合并执行。《治安管理处罚法》规定的违法行为类型较多，与其他违反公安行政管理的案件相比，违反治安管理的案件相对复杂一些，公安机关办案人民警察要严格按有关条款的规定从主体、客观表现等方面对违法行为准确定性。对案件定性时应当使用规范准确的表述，要按照公安部《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》（公通字［2010］72号）的规定表述。

本条第4项规定应当审查适用法律、法规和规章是否正确。适用法律、法规和规章错误主要体现在以下几个方面：（1）应当适用高层级的法律、法规而适用了低层级的法规、规章；（2）应当适用甲法而适用了乙法；（3）应当适用甲条款而适用了乙条款。审核人、审批人应当从这几方面着手，纠正法律适用方面的错误。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第五章对法律、法规和规章的适用与备案作出了明确的规定，公安机关办案人民警察在办理行政案件时应当按照有关规定准确地适用法律、法规和规章。

本条第5项规定应当审查办案程序是否合法。程序公正是实体公正的重要保障，严格的执法程序制度是法治社会的重要标志之一。随着我国依法治国方略的深入贯彻实施，公民的程序意识大大增强，对公安机关执法办案程序的合法性越来越关往，以公安机关的行政执法行为违反法定程序为由申请行政复议、提起行政诉讼的情形越来越多。近年来，公安机关办案人民警察的程序意识已大大增强，但程序违法问题仍然比较突出。因此，在对行政案件进行审核、审批时，要将办案程序是否合法作为重要的内容。需要指出的是，审核办案程序的合法性要注意区分对外执法程序和内部审批程序，对对外执法程序要从严掌握，对内部审批程序要从提高执法效率的角度灵活掌握。

本条第6项规定应当审查拟作出的处理决定是否适当。对处理决定要从合法性与合理性两方面进行审查。在合法性方面，重点要看该处理决定是否有明确的法律依据，是否在法定的处罚种类和幅度范围之内等。在合理性方面，应当审查有无滥用职权显失公正的情况，对同案的违法嫌疑人是否按照其违法情节给予了相应的处罚；处罚的种类和幅度是否畸轻畸重；是否考虑了法定从轻、减轻和从重处罚情节；是否不区分情节一律顶格处罚有无降格处罚的情况（比如，以罚款代替行政拘留或者劳动教养，对应予治安管理处罚的作调解处理，甚至对应予追究刑事责。

案件经审核后，认为案件事实不清、证据不足的，应当直接任的也只是给予治安管理处罚）。退回办案单位补充调查；认为程序不合法的应当退回办案单位补正；认为应该对违法嫌疑人进行处罚或者不应对违法嫌疑人进行处罚的，应当签署意见后，报公安机关负责人审批。

更新时间:2018-12-05 10:37:51.977

实务指南

一、如何理解和执行内部审批程序？

本规定在规范公安机关办理行政案件对外执法程序的同时，对公安机关办理行政案件过程中的一些内部审批程序也作了规定。之所以要对这些内部审批程序进行规定，是因为这些程序对规范公安机关的执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益有着重要意义。本规定结合公安机关执法办案实际，根据不同决定的性质，规定不同的内部审批要求，既有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，又有利于保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责，提高办案的效率。在执法实践中，应当注意区分这些内部审批程序与对外执法程序的不同意义。内部由谁批准与对外作出决定相互联系，但并不一定要直接体现在对外的法律文书上，也没有必要告知当事人。例如，传唤可由县级以上公安机关办案部门负责人批准，但传唤证仍应当以公安机关的名义开具。需要指出的是，根据本规定的规定，公安机关包括县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。因此，派出所作为办案部门的，传唤证上可以加盖派出所的公章。

从原则上来讲，公安机关的内部审批程序不是人民法院在行政诉讼中进行审查的对象，人民法院只应当审查公安机关的对外决定及相应的法律文书。

更新时间:2018-07-14 13:14:32.117

二、内部审批程序是否一定要使用书面的内部审批表？

许多地方反映，对所有内部审批程序一律使用书面审批的方式严重影响行政效率。为此，本规定没有对内部审批的方式作出统一规定。各地公安机关可以根据当地公安机关的内部管理情况、民警素质以及案件的实际情况决定内部审批的方式。对有些事项，公安机关负责人或者办案部门负责人可以在存根或者附卷的文书上签字，不必使用内部审批表。如果使用内部审批表，不必一事一表，可以采取在同一个案件中多人共同使用同一个审批表，或者一个违法嫌疑人的多个审批事项使用同一个审批表，或者将二者结合起来。对一些情况紧急的事项，各地公安机关还可以根据实际规定先当面口头请示或者电话请示，事后再补办审批手续。总之，在不违背法律、法规和规章规定的前提下，只要能够实现有效的内部管理，公安机关可以根据实际确定内部审批的具体方式。根据各地的执法实践，可以考虑涉及对人或者物进行终局性处理的内部审批事项使用内部审批表，调查过程中的其他审批事项不使用内部审批表。

更新时间:2018-07-14 13:15:48.713

三、公安机关在办理行政案件时如何正确适用法律、行政法规和规章？

按照《立法法》等有关法律的规定，公安机关在办理行政案件时适用法律、行政法规和规章主要遵循以下几个方面的原则：

一是法不溯及既往。评判一个事件和行为，都应当以当时有效的法律规定为标准，以保障人们对社会生活的合理预期，维护社会关系的稳定。因此，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不得适用于其正式生效之前的事件和行为但是，为了更好地保护公民、法人和其他组织的合法权利和利益，有些立法也可以作出一些溯及既往的特别规定，主要有以下两种情形：第一，我国《》规定的从旧兼从轻原则。《刑法》第12条第1款规定：“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律；如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。”为了更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，对行政违法行为也应当和刑事犯罪行为一样，适用从旧兼从轻原则。比如，关于《治安管理处罚法》的溯及力问题，《公安机关执行（中华人民共和国治安管理处罚法）有关问题的解释》（公通字［2006）12号）规定，《治安管理处罚法》不溯及既往。《治安管理处罚法》施行后，对其施行前发生且尚未作出处罚决定的违反治安管理行为适用《治安管理处罚条例》；但是，如果《治安管理处罚法》不认为是违反治安管理行为或者处罚较轻的，适用《治安管理处罚法》。第二，法律可以追加公民、法人和其他组织的权利。行为发生时的法律文件没有授予权利，而现在的法律文件授予权利，如果没有超过该权利行使的期间、时效，适用现行法律文件的规定。例如，《行政诉讼法》出台之前制定的一些法律、行政法规没有规定公民、法人或者其他组织对行政处罚以外的具体行政行为的诉讼权利，《行政诉讼法》公布后，其有关当事人诉权的规定可溯及既往。

二是上位法优于下位法。根据《立法法》的规定，《宪法》具有最高的法律效力。法律的效力高于行政法规、地方性法规规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内较大的市的人民政府制定的规章。自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自制条例和单行条例的规定；经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

三是新法优于旧法，特别法优于一般法。同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。比如，对买卖、使用伪造、变造的居民身份证行为，《居民身份证法》的有关规定是特别规定，《治安管理处罚法》的有关规定是一般规定，应当适用《居民身份证法》予以处罚。同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。比如，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。需要说明的是，全国人大常委会是全国人大的常设机构，二者应当视为同一立法机构，全国人大和全国人大常委会制定的法律具有同等的法律效力等级，在法律适用时不再具体区分。

具体引用法律条文时要注意：第一，要写明所依据的法律法规和规章的全称，并具体到条、款、项。第二，上位法已经有规定的，直接引用上位法的规定；上位法没有规定的，引用本规定的有关规定。第三，根据《行政处罚法》的规定，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定，因此，作出行政拘留处罚，只能够引用法律的有关规定。