徐日丹
 

    日前，最高人民检察院印发了《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，记者就此采访了高检院法律政策研究室主任陈国庆。

    记者:陈主任您好，最高人民检察院刚刚印发了《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，请您谈谈出台这项规定的意义。

    陈国庆:依法明确、规范检察机关提出检察建议的程序，是司法体制和工作机制改革的一项重要内容。检察机关结合履行法律监督职能和执法办案活动开展检察建议工作，有利于更好地促进有关单位完善制度，加强内部监督制约，有利于宣传法制，教育群众，预防和减少违法犯罪，增强检察机关的办案效果。《规定》的出台，既是落实中央关于司法体制改革部署的重要成果，也是检察机关进一步加强和规范检察建议工作的重要途径。《规定》从检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定，这对推动检察机关立足法律监督职能，积极开展检察建议工作，进一步促进法律正确实施、促进社会和谐稳定具有重要意义。

    记者:这次司法体制改革为什么将规范检察机关的检察建议工作列入改革内容，《规定》的起草过程是怎样的?

    陈国庆:实践中，检察机关提出检察建议对减少违法犯罪、促进社会和谐发挥了重要作用。但是，由于缺乏全面、统一的关于检察建议工作的规定，实践中也存在一些问题，主要有:一是检察建议的适用范围有待规范。实践中有的适用不准确，有的把检察建议书与纠正违法通知书、检察意见书等相混淆。二是检察建议的制发程序有待规范。实践中检察建议的制发程序不统一，有的以检察院名义发出，有的以检察院内设部门名义发出。三是检察建议的质量有待提高。有的提出建议前调研不认真，检察建议的针对性、可行性不强，影响了效果。四是检察建议的管理有待规范。有的检察院内部不同部门就同一问题重复发送检察建议。五是对检察建议落实情况的跟踪回访不到位。有的被建议单位对检察建议不予反馈，检察机关没有采取相应的跟踪落实措施。

    为了更好地发挥检察建议的作用，解决实践中发生的问题，中央将“依法明确、规范检察机关提出检察建议程序”作为司法体制和工作机制改革的一项重要内容。按照中央的部署，自今年以来，最高人民检察院组织专门力量，多次调研，总结经验，了解问题，起草初稿后又征求了相关单位的意见。今年9月14日，最高人民检察院检察委员会审议通过了《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，并于近日印发实施。

    记者:我们了解到，实践中检察机关提出检察建议已经成为检察工作的一部分，您能介绍一下这方面的情况吗?

    陈国庆:多年以来，检察机关为了更好地履行法律监督职能，实现办案法律效果、社会效果的统一，根据法律对检察职权的规定，创立了检察建议书的工作形式。1978年检察机关恢复重建特别是中央提出对社会治安实行“综合治理”的方针后，“检察建议”得以广泛运用和发展，并成为防止和减少犯罪的主要形式和手段之一。1998年8月3日，中央社会治安综合治理委员会《关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》，将结合办案“分析掌握各个时期、各个行业的职务犯罪、以及其他刑事犯罪特点;提出预防犯罪的建议，推动有关部门建立规章制度，堵塞漏洞，完善防范机制”，规定为检察机关的一项任务。最高人民检察院出台了多个文件涉及到规范检察建议的适用。各级检察机关积极开展了检察建议工作。

    据统计，2006年全国各级检察机关共发出检察建议20288件，2007年发出检察建议26281件，2008年发出检察建议36371件。对有针对性建议、督促有关单位改进管理、预防犯罪和其他问题，维护社会治安、预防腐败，促进和谐社会建设发挥了积极作用。从近几年情况看，检察建议主要适用于以下几种情形:一是结合办理刑事犯罪案件，履行社会治安综合治理的相关责任，向发案单位及其主管部门提出建章立制、改进工作、堵塞漏洞的检察建议;二是结合查办职务犯罪案件，就加强管理，完善制度，预防职务犯罪提出检察建议;三是对查办案件中发现的违法违纪人员，建议有关部门给予党纪政纪处分。大多数被建议单位对检察建议高度重视，根据建议完善制度，加强内部制约、监督，完善管理、服务等。

    记者:《规定》主要规定了哪几方面的内容?

    陈国庆:《规定》主要从以下几方面对检察建议工作进行规范:一是针对有关方面对检察建议的模糊认识，明确界定检察建议的性质。二是针对部分检察建议质量不高的问题，明确规定检察机关提出检察建议的原则、对象、内容要求等。三是针对一些检察建议适用不准确的问题，明确规定检察建议的适用范围，列举了可以提出检察建议的六种情形。四是针对提出检察建议程序不统一、不规范的问题，明确规定提出检察建议的程序，特别是向发案单位的上级单位或者主管机关提出检察建议的程序。五是针对检察建议制发主体不一致的问题，统一检察建议的制发主体和审批程序。六是针对部分检察建议落实不到位的问题，规定检察机关对检察建议的采纳落实情况可以回访以及通报被建议单位的上级主管部门。七是明确检察建议的归口管理与统计工作。

    记者:您刚才提到，《规定》针对有关方面对检察建议的模糊认识，明确界定了检察建议的性质。能不能详细谈谈《规定》对检察建议是如何定位的?

    陈国庆:当前，理论上对检察建议的定位有不同认识。有的认为检察建议是检察机关参与社会治安综合治理、预防腐败的一种形式。有的认为检察建议是法律监督权的延伸和补充，带有监督属性。有的认为检察建议应是促进法律正确实施和社会和谐稳定，不应局限于社会治安综合治理和预防腐败。综合各种观点和有关部门的意见，经反复研究，我们认为提出检察建议应当紧紧围绕检察机关履行法律监督职能、结合执法办案活动来开展。《规定》明确:“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”

    实践中，应当注意正确适用检察建议与纠正违法通知、检察意见以及检察机关发出的其他建议。《规定》中的检察建议属于非诉讼法律活动，是检察机关扩大办案效果的一种形式，不是检察机关办案活动本身，主要是建议有关单位完善制度，加强管理，堵塞漏洞;应用于执法、司法机关时，则是建议其解决执法、司法活动中的倾向性、苗头性的一类问题。检察机关发出的其他种类的建议，如建议适用简易程序、建议延期审理等，是法律明确规定的特定建议，有特定的适用条件、适用程序、法律后果以及专门的法律文书，如“适用简易程序建议书”、“延期审理建议书”等，在名称上并不叫“检察建议书”。纠正违法通知属于诉讼监督活动，是人民检察院根据诉讼法的明确规定，对立案、侦查、审判、执行等活动中发生的具体违法行为提出纠正意见，纠正违法通知书具有明确的法律效力。检察意见是第一百四十二条第三款明确规定的一种形式，人民检察院认为对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，应当向有关主管部门提出检察意见。

    记者:通过您的介绍，我们看到《规定》内容是比较全面的。在具体执行中，您认为各级检察机关需要注意把握哪些问题?

    陈国庆:《规定》中的许多内容都是反复研究的结果，各地在执行中，主要应当把握好以下几个问题:

    一是提出检察建议一定要立足履行法律监督职能，结合执法办案活动，不能脱离检察职能。建议的内容要具体明确，切实可行，紧紧围绕促使有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪;建议的发送对象应是涉案单位、有关主管机关或其他有关单位。

    二是提出检察建议要严格依照程序进行。办理案件的人民检察院针对发案单位在规章、制度、管理等方面存在的漏洞与不足，直接向该单位提出改进完善的检察建议有利于扩大办案效果。因此，人民检察院可以直接向本院所办理案件的发案单位提出检察建议，不受级别限制。如果认为需要向发案单位的上级单位或者有关主管机关提出检察建议的，办理案件的人民检察院应当层报被建议单位的同级人民检察院决定并提出检察建议。

    三是检察建议书应当严格按照统一的格式和内容制作，由检察长审批或者检察委员会讨论决定，以人民检察院的名义送达有关单位，不能以检察院内设部门的名义制作检察建议书。检察建议书应报上一级人民检察院备案，同时抄送被建议单位的上级主管机关。

    四是注意做好跟踪回访工作。为了推动检察建议的落实，保证检察建议发挥应有的作用，发出建议的检察院应及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。被建议单位没有正当理由不予采纳的，检察机关可以向其上级主管机关反映有关情况。如果检察长对本院提出的检察建议，上级检察院对下级检察院提出的检察建议，在事后发现确有不当的，应当撤销，同时及时通知有关单位并作出说明。

    五是做好归口管理和统计工作。各级人民检察院办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编号工作，各承办部门负责检察建议的跟踪了解、督促落实等工作。各地还应根据机构、人员的实际情况，确定相关部门做好分类统计工作，定期对发送检察建议的情况进行综合分析和评估，以更好地发挥检察建议的功能。

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