条文内容

第二百三十五条 内容

作出取缔决定的，可以采取在经营场所张贴公告等方式予以公告，责令被取缔者立即停止经营活动；有违法所得的，依法予以没收或者追缴。拒不停止经营活动的，公安机关可以依法没收或者收缴其专门用于从事非法经营活动的工具设备。已经取得营业执照的，公安机关应当通知工商行政管理部门依法撤销其营业执照。

更新时间:2018-10-10 00:00:00

释义阐明

第二百三十五条 释义

本条是关于取缔的决定机关、执行方式和执行程序的规定。

较2006年《程序规定》第171条，本条仅作了个别文字修改。

取缔，是指明令取消，即行政机关在法定职权范围内，对应当取得而未依法取得需要由本机关颁发的许可证或者其他批准文件、营业执照，擅自从事相关活动的行为进行明令取消。所谓行政许可，根据《行政许可法》的规定，是指行政机关根据公民法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。公安机关作为国家重要的执法部门，因履行公安行政管理任务的需要，法律、法规赋予了公安机关很多行政审批权，经过行政审批制度改革，公安机关近80项行政审批项目被国务院取消。目前，公安机关保留的行政审批项目有100多项，涉及枪支管理、民用爆炸物品及其他危险物品管理、安全防范、治安特种行业、边防出入境管理、消防管理、道路交通管理、公共信息网络安全监察、禁毒等方面。虽然公安机关行政审批项目达100多项，但是，取缔主要是针对那些未经批准或者许可而擅自从事某些行业或者经营活动的无照经营行为。因此，《治安管理处罚法》第54条规定，未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业的，由公安机关予以取缔。但是，《治安管理处罚法》对取缔的决定机关和实施程序均未作明确规定。为了确保法律的正确有效实施，根据《治安管理处罚法》和自2003年3月1日起施行的《无照经营查处取缔办法》（2003年1月6日国务院令第370号公布）等法律、法规的规定，本条对取缔的决定机关和实施程序作了明确规定。

1.未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业的，方可取缔。公安机关实施的取缔仅适用于按照国家规定需要由公安机关许可的行业。也就是说，对未经许可，擅自经营按照国家规定需要由其他行政部门许可但并不需要由公安机关许可的行业，公安机关则不能予以取缔，应当由主管部门予以取缔。例如，《出版管理条例》第61条规定，未经批准，擅自设立出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行单位，或者擅自从事出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行业务，假冒出版单位名称或者伪造、假冒报纸、期刊名称出版出版物的，由出版行政主管部门、工商行政管理部门依照法定职权予以取缔。

《治安管理处罚法》第54条所称的“按照国家规定需要由公安机关许可的行业”，主要指旅馆业、典当业、印章刻制业等特种行业，保安服务业和保安培训机构，因私出入境中介服务机构资格认定（境外就业、留学除外），民用枪支制造，营业性射击场设立，弩的制造、销售、进口等。参照《无照经营查处取缔办法》第4条对工商行政管理部门依法取缔的无照经营行为行的界定（（1）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（2）无需取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（3）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（4）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；（5）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为），笔者认为，公安机关依法应当取缔的违法行为主要包括以下两种：一是应当取得而未依法取得公安机关颁发的许可证，擅自经营相关行业的行为；二是已经取得公安机关颁发的许可证，但许可证被吊销、撤销或者有效期届满后未按照规定重新办理相关手续，擅自继续经营相关行业的行为。

2.取缔的决定机关。本条规定对取缔的决定机关未作出特别规定，也就是说，县级以上公安机关、公安派出所和法律、法规、规章授权具有独立执法主体资格的公安机关内设机构在自己的职权范围内都可以依法作出取缔决定

3.取缔按照以下程序执行：

（1）有违法所得的，公安机关在作出取缔决定时，应当一并依法作出没收或者追缴的决定。《治安管理处罚法》第11条第2款规定，违反治安管理所得的财物，追缴退还被侵害人；没有被侵害人的，登记造册，公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项上缴国库。而《行政处罚法》将没收违法所得确定为一种行政处罚。因此，实践中，如果被取缔的经营行为属于治安管理范畴的，如未经许可擅自从事旅馆业、典当业、公章刻制业、保安服务业、保安培训机构等经营活动的，其违法所得应当依照《治安管理处罚法》的规定予以追缴；如果被取缔的经营行为属于其他公安行政管理范围的，如擅自从事因私出入境中介服务的，依照《因私出入境中介活动管理办法》第31条的规定，其违法所得应当予以没收。本条规定中的“依法予以没收”，是指依据《无照经营查处取缔办法》等法律、法规予以没收。《无照经营查处取缔办法》第17条规定：“许可审批部门查处本办法第四条第一款第（一）项、第（五）项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”这里的许可审批部门按照《无照经营查处取缔办法》第4条第2款关于“前款第一）项、第（五）项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，是指公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门。因此，公安机关在查处无照经营行为时，如果相关法律、法规没有规定处罚的，公安机关可以依据《无照经营查处取缔办法》第14条关于“对于无照经营行为由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照关于、、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物、并处5万元以上50万元以行下的罚款。对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定”的规定及第15条关于“知道或者应当知道属于本办法规定的无照经营行为而为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，并处2万元以下的罚款；为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营行为提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，并处5万元以上50万元以下的罚款”的规定，没收违法所得。

（2）公安机关依法作出取缔决定的同时，要向社会公告所谓公告，是指公安机关将取缔非法经营活动的情况，包括取缔原因、无许可证经营的行业、营业场所所在地、法律依据等采取在经营场所张贴公告或者在当地登报等方式告知社会。这样做方面是督促被取缔者停止非法经营活动；另一方面也是为了保护其他公民、法人或者其他组织的合法权益。

（3）公安机关在依法作出取缔决定的同时，应当责令被取缔者立即停止经营活动。这里的“被取缔者”，是指未经许可擅自从事需要由公安机关许可的行业的违法行为人，包括单位和个人。《治安管理处罚法》规定，对未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业的，应当予以取缔。但取缔作为种行政强制措施，通常都伴随一定的其他行政强制措施、行政处罚，也即取缔需要依托一定的执行方式才能得以实现，而现行法律未对取缔的执行方式作出规定。为确保法律的有效执行，本条规定明确了取缔的执行方式，即责令违法行为人立即停止经营活动。

（4）对拒不执行公安机关责令停止经营活动的，公安机关可以依法没收或者收缴其专门用于从事非法经营活动的工具、设备。从理论上来讲，对无照经营的行为，其专门用于从事非法经营活动的工具、设备应当予以没收或者收。但是，考虑到实践中专门从事非法经营活动的工具、设备价值一般较高，如果一律予以没收可能影响被取缔者的正常生产、生活，也不符合行政法的比例原则。同时，《无照经营查处取缔办法》第14条规定只有“无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威公共安全、破坏环境资源的”，才“没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物”。因此，为保护公民、法人或者其他组织的合法权益，有力打击无照经营行为本条规定，“拒不停止经营活动的，公安机关可以依法没收或者收缴其专门用于从事非法经营活动的工具、设备。

《治安管理处罚法》第11条规定，办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴。因此，实践中，如果被取缔的经营行为属于治安管理范畴的，如未经许可擅自从事旅馆业、典当业、印章刻制业、保安服务业、保安培训机构等经营活动的，其专门用于从事非法经营活动的工具、设备，应当依照《治安管理处罚法》的规定予以收缴。如果被取缔的经营行为属于其他公安行政管理范畴，相关法律、法规有规定没收非法财物的，依据有关法律、法规予以没收；如果相关法律、法规没有规定没收非法财物的，可以依据《无照经营查处取缔办法》第14条的规定，没收其专门用于从事非法经营活动的工具和设备。

（5）被取缔的单位已经取得营业执照的，公安机关应当通知工商行政管理部门依法撤销其营业执照。按照相关法律、法规和国家规定需要由公安机关许可的，工商行政管理部门必须凭公安机关颁发的许可证才能办理注册登记手续，核发营业执照《无照经营查处取缔办法》第3条对此也作了明确规定：“对于依照法律、法规规定，须经许可审批的涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动，许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发营业执照。”但是，针对实践中存在的未取得公安机关颁发的许可证而取得营业执照的情况，《无照经营查处取缔办法》第6条明确规定：“对于已经取得营业执照，但未依法取得许可证或者其他批准文件，或者已经取得的许可证或者其他批准文件被吊销、撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续，擅自从事相关经营活动，法律法规规定应当撤销注册登记或者吊销营业执照的，工商行政管理部门应当撤销注册登记或者吊销营业执照。”同时，《行政许可法》第69条第1款也规定，行政机关超越法定职权作出准予行政许可决定、违反法定程序作出准予行政许可决定、对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，作出行政许可决定的行政机关可以依据职权，撤销行政许可。《行政许可法》第69条第2款还规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。因此，根据上述规定，本条明确规定，被取缔的单位已经取得营业执照的，公安机关应当通知工商行政管理部门依法撤销其营业执照。

更新时间:2018-12-05 14:28:06.33

实务指南

一、取缔的性质如何界定？

取缔，是指行政机关依照法律规定和法定程序终止未依法取得相关许可的公民、法人或者其他组织擅自从事依照国家规定需要许可的行业或者活动而采取的行政处理行为。从现有法律、行政法规的规定看，取缔主要适用于两类对象：一是对非法经营活动的取缔，如《治安管理处罚法》第54条规定的取缔未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业，《互联网上网服务营业场所管理条例》第27条规定的取缔擅自设立互联网上网服务营业场所，或者擅自从事互联网上网服务经营括动；二是对其他非法活动包括非法组织活动的取缔，如《社会团体登记管理条例》第35条规定的“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产”。从取缔的内容看，既包括对非法主体及其非法活动的取缔，也包括对合法主体的非法活动的取缔。

由于立法没有明确规定取缔的法律性质，长期以来，对取缔的性质一直存在争议。鉴于《行政处罚法》未将取缔列入行政处罚种类，《治安管理处罚法》虽然规定了取缔，但未将其列为治安管理处罚的种类，因此，笔者认为，取缔不是行政处罚。

那么，取缔是不是《行政强制法》界定的行政强制措施呢？根据《行政强制法》第2条的规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。而取缔既不是对公民的人身自由的限制，也不是对公民、法人或者其他组织的财物实施的控制，更不是一种暂时性的控制行为，而是一种最终的处理措施。因此，笔者认为，取缔也不是《行政强制法》所界定的行政强制措施，而是一种处理性的强制措施。

更新时间:2018-07-10 15:11:29.627

二、公安机关查处涉嫌未经许可擅自经营相关行业的行为时可以行使哪些职权？

结合《治安管理处罚法》等法律、法规，并参照《无照经营查处取缔办法》第9条的规定，公安机关查处涉嫌未经许可擅自经营相关行业的行为时，可以行使下列职权：（1）责令违法行为人停止相关经营活动；（2）依法传唤违法行为人，对违法行为人进行询问查证；（3）向与涉嫌无许可证的经营行为有关的单位和个人调查、了解有关情况；（4）检查与无许可证的经营行为有关的场所；（5）查阅、复制、查封、和押与无许可证的经营行为有关的合同、票据、账薄及其他资料；（6）查封、扣押专门用于从事无许可证的经营活动的工具、设备等财物；（7）查封无许可证的经营场所。当然，采取查封措施，必须有法律明确规定。例如，根据《易制毒化学品管理条例》第32条第1款、第2款关于“县级以上人民政府公安机关、食品药品监督管理部门、安全生产监督管理部门、商务主管部门、卫生主管部门、价格主管部门、铁路主管部门、交通主管部门、工商行政管理部门、环境保护主管部门和海关，应当依照本条例和有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内，加强对易制毒化学品生产、经营、购买、运输、价格以及进口、出口的监督检查对非法生产、经营、购买、运输易制毒化学品，或者走私易毒化学品的行为，依法予以查处。前款规定的行政主管部门在进行易制毒化学品监督检查时，可以依法查看现场、查阅和复制有关资料、记录有关情况、扣押相关的证据材料和违法物品；必要时，可以临时查封有关场所”的规定，公安机关在对易制毒化学品进行监督检查时，可以依法采取临时查封有关场所的措施。

更新时间:2018-07-10 15:13:15.473

三、对被公安机关依法取缔但已取得营业执照的，公安机关应当在多长时间内通知工商行政管理部门依法撤销其营业执照？

本规定对此没有规定。为了保护公民，法人或者其他组织的合法权益免受非法侵害，笔者认为，可以参照《无照经营查处取缔办法》第7条关于“许可审批部门在营业执照有效期内依法吊销、撤销许可证或者其他批准文件，或者许可证、其他批准文件有效期届满的，应当在吊销、撤销许可证、其他批准文件或者许可证、其他批准文件有效期届满后5个工作日内通知工商行政管理部门，由工商行政管理部门撤销注册登记或者吊销营业执照，或者责令当事人依法办理变更登记”的规定，公安机关应当在依法作出取缔决定后的5个工作日内通知工商行政管理部门依法撤销营业执照。

更新时间:2018-07-10 15:14:42.71

四、对无照经营的娱乐场所，公安机关是否可以依法取缔？

《娱乐场所管理条例》第40条规定：“违反本条例规定，自从事娱乐场所经营活动的，由工商行政管理部门、文化主管部门依法予以取缔；公安部门在查处治安、刑事案件时，发现擅自从事娱乐场所经营活动的，应当依法予以取缔。”也就是说，为了体现“谁审批，谁管理、谁管理，谁负责”的原则，对自从事娱乐场所经营活动的，应当由工商行政管理部门、文化主管部门依法予以取缔。公安机关只有在查处治安案件、刑事案件时，发现违法行为人擅自从事娱乐场所经营活动的，才能以公安机关的名义对擅自从事娱乐场所经营活动的单位或者个人依法予以取缔。这里的擅自从事娱乐场所经营活动，是指未经有关部门批准而从事娱乐场所经营活动的行为。其具体包括以下几种行为：（1）未依据《娱乐场所管理条例》第9条的规定，向文化主管部门提出设立娱乐场所的申请而从事经营活动。（2）向文化主管部门申请设立娱乐场所，但未获得文化主管部门的批准即未取得娱乐场所经营许可证。（3）未取得消防、卫生、环境保护等部门的批准文件从事娱乐场所经营活动。（4）申请人取得娱乐场所经营许可证和有关消防、卫生、环境保护等部门的批准文件，但未办理工商登记而开始从事娱乐场所经营活动。（5）娱乐场所已经办理注销登记或者被吊销营业执照、吊销娱乐场所经营许可证，以及营业执照有效期限届满后未按照规定重新办理申请核准、登记手续，擅自继续从事娱乐场所经营活动。（6）超出营业执照登记的经营范围从事娱乐场所经营活动。例如，歌舞娱乐场所提供电子游戏经营项目的，也属于擅自从事娱乐场所经营活动。

更新时间:2018-07-10 15:16:06.76

五、对于擅自设立互联网上网服务营业场所经营单位，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，公安机关是否可以依法予以取缔？

根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第4条的规定县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督管理；公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理。该条例第10条、第11条对设立互联网上网服务营业场所经营单位的具体程序作了明确规定：（1）设立互联网上网服务营业场所经营单位，应当向县级以上地方人民政府文化行政部门提出申请，对符合条件的，文化行政部门发给同意筹建的批准文件。（2）申请人完成筹建后，持同意筹建的批准文件到同级公安机关申请信息网络安全和消防安全审核。公安机关经实地检查并审核合格的，发给批准文件。（3）申请人持公安机关批准文件向文化行政部门申请最终审核。文化行政部门经实地检查并审核合格的，发给网络文化经营许可证。（4）申请人持网络文化经营许可证到工商行政管理部门申请登记注册，依法领取营业执照后，方可开业。由此可见，公安机关的安全审核并非最终审核。因此，《互联网上网服务营业场所管理条例》第27条规定违反该条例的规定，擅自设立互联网上网服务营业场所，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔。也就是说，对擅自设立互联网上网服务营业场所经营单位，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，公安机关不能单独予以取缔。

更新时间:2018-07-10 15:17:32.157

六、对擅自设立典当行及其分支机构或者以其他方式非法经营典当业务的，如何处罚？

《典当管理办法》第58条规定，非法设立典当行及其分支机构或者以其他方式非法经营典当业务的，依据国务院《无照经营查处取缔办法》予以处罚。但是，由于典当业属于《治安管理处罚法》第54条第1款第3项规定“按照国家规定需要由公安机关许可的行业”，因此，对其违法所得，应当依照《治安管理处罚法》第11条的规定予以迫缴。如果其拒不停止非法经营活动的，则应当依据《治安管理处罚法》第11条和本条的规定，收缴其专门用于从事非法经营活动的工具、设备。

更新时间:2018-07-10 15:20:54.797

七、公安机关依法作出取缔决定的，应当出具何种法律文书？

取缔是公安机关依法作出的一种处理性的行政强制措施，其法律效力是责令无许可证而擅自经营需要由公安机关许可行业的业主停止非法经营活动。根据《公安部关于印发公安行政法律文书式样〉的通知》（公通字［2012］63号）中“公安行政法律文书制作与使用说明”第49条关于“使用制作式决定书时，应当按照文书制作要求在正文中载明有关内容。其中，‘对涉案财物的处理情况’包括没收、收缴、追缴以及相应的发还情况；‘对被处罚人的其他处理情况’包括强制隔离戒毒和收容教育等强制措施”、“使用填充式决定书时……‘现决定’后面的横线处填写决定内容，包括处罚的种类和幅度以及收缴、追缴以及取缔、限期改正等其他处理内容”的规定，公安机关依法作出取缔决定的，可以在行政处罚决定书中一并作出取缔决定如果在作出行政处罚决定之前作出取缔决定的，可以向被处理人出具公安行政法律文书式样中的责令通知书。

更新时间:2018-07-10 15:25:01.053

八、对公安机关依法作出的取缔决定不服的，当事人是否可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼？

取缔，是公安机关对未经许可而擅自经营需要由公安机关许可行业的违法行为人作出的一种处理性的强制施，属于具体行政行为。当事人对公安机关作出的取决定不服的，可以依向本级人民政府或者上一级公安机关申请行政复，也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。